為使居民得到更完善的養老保障，以及應對日漸加劇的人口老齡化問題，特區政府於2008年提出雙層式社會保障制度的構思。 

世界銀行對養老保障的建議

按照世界銀行的建議，較穩健養老保障體系，應包括五條支柱，本澳推行雙層式社會保障制度，加上現有各項的社會救助及福利措施，可滿足為居民構建完善養老保障支援的條件。

第一層社會保障制度

新社會保障制度於2011年實施，針對舊有制度的覆蓋率、供款月數及給付發放方式進行了改革。

為確保居民得到基本養老及生活保障，近年對各項給付金額先後作出調升：

為了向居民提供更進一步的養老保障，特區政府從2008年起著手構建第二層中央公積金制度。

長效機制構建現況

老齡人口持續增長，以及勞動人口逐年下降，意味著社會保障制度的供款人數減少，但領取養老金人數持續上升，需共同努力鞏固第一層社會保障制度的可持續發展。

要改革社會保障制度，需要面對不少難題。

• 老齡人口迅速增長：預估2036年每5人中有1人為長者，而領取養老金人數亦會以倍數遞增，改革必須爭取在未來十數年的人口紅利期內進行。
• 供款額偏低：供款金額由1990年的每月澳門幣30元到1998年調升為澳門幣45元後，一直維持至今，偏低供款額造成了制度上的結構性財政失衡。
• 政府承擔太大：以2012年為例，給付支出達澳門幣13億元，其中9成由政府支付，長期兼過渡依賴政府資金偏離社會保險原則。

第二層中央公積金制度對居民的養老生活影響深遠，制度構建需謹慎而行，社會參與尤為重要。

• 初期以非強制性形式實施，逐步建立適合本澳社會的制度；
• 需考慮僱主及僱員／個人對供款的意願、供款比例的可承擔性及管理個人帳戶的積極性；
• 協助居民提升個人責任感和資產增值知識，以強化其日後於公積金個人帳戶的參與能力及風險管理意識。

優先確保居民現有保障

雙層式社會保障制度的改革和構建是長遠工作，政府留意到經濟急速發展對居民，尤其是長者及弱勢群體造成的負擔，因此在2013年，透過以下政策及措施優先確保居民得到基本的社會保障：

• 在每年從博彩經營毛收入3%的款項中，將撥入社保基金的款項的比率由60%增加至75%；
• 落實在2013至2016年向社會保障基金額外注資澳門幣370億元；
• 將養老金調升至每月澳門幣3,000元，連同敬老金和如同社會養老金的公積金個人帳戶撥款，平均每月所得已高於最低維生指數；
• 大幅調升社會保障制度各項津貼，平均升幅為70%；
• 研究將敬老金納入社會保障範疇發放的可行性，增加資源效能及行政效率等。

未來政策與展望

雖然社會保障制度的變革進程仍面對種種挑戰，中央公積金的推行及發揮成效亦需要時間，可是有關養老保障的改革方向是明確的。