前言

本澳的社會保障制度以隨收隨付的社會保險形式運作，為居民提供基本的社會保障，尤其是養老保障。在隨收隨付的模式下，老年退休人口的養老福利開支由同時期的青壯年在職人口繳納供款來支付，以跨代共濟的方式，使每一代的長者均可享有基本的生活保障。經過不斷的改革，社保制度由1989年建立初期僅限於保障為他人工作的勞動者，慢慢演變，直至2011年新的《社會保障制度》實施，將保障範圍擴大至全民。

人口老化對社保制度造成衝擊

按聯合國世界衛生組織的標準，當一個地區65歲及以上的老年人口佔總人口比率達7%就算是進入老齡化社會。根據統計暨普查局2006年中期人口統計的結果顯示，本澳當時的65歲及以上長者人口比例已達到有關標準，「2011－2036澳門人口預測」的資料更顯示，未來20多年間本地人口老化速度明顯加快，65歲及以上老年人口比例將由2011年的8.5%增加至2016年的11.2%，及後於2026年上升至19.2%，至2036年更達23.7%，即屆時每4至5人中就有1位長者。相反15至64歲以勞動人口為主的人口比例則會由2011年的77.9%大幅下降至2036年的61.4%。人口老化意味在未來一段時間領取養老金的人數不但有增無減，且日後愈來愈多的退休人士的生活開支將由持續減少的勞動人口負擔。上述數據反映，老年人口撫養比率（退休人員與在職人員百分比）於20多年間急速上升，由2011年的10.9%劇增至38.6%，即2011年由約9名在職人員供養1名長者，至25年後撫養的負擔將加重至每2至3名在職人員須供養1名長者（表一）。

綜觀國際，包括歐、美、日等國家或地區皆因為未能適應人口老化趨勢和及早制定對策，最終導致其社會保障體系瀕臨危機，同時亦令本身的財政困難加劇。而本澳的社會保障政策亦出現可預見的危機，由於歷史原因，社會保障制度內的成員供款額長期偏低，約九成的支出由政府承擔，違反了社會保險原則的原意，財政結構嚴重失衡；隨著社會老齡化問題加劇，社保制度的開支必然遞增，如不從轉正制度運作的源頭進行改革，財政問題只會進一步惡化。

分析有關的統計數據，本澳未來10年的人口結構仍處於所謂的「人口紅利期（又稱人口機會窗口期）」，亦即人口總撫養率^[1]少於50%的時期，在這期間，勞動年齡人口比重較大，撫養負擔相對較輕，為經濟發展創造出有利的人口條件。因此，特區政府認為此時開展社會保障制度改革，可把握在人口紅利的經濟快速增長期，壯大社保制度的資金規模，透過循序漸進將社保供款佔福利支出的比例調升至合理水平，由個人、企業和政府共同承擔福利支出，優化財政收入來源，以保障制度的財務狀況能長期穩健發展。

精算報告簡要分析

在新社會保障制度實施後，社會保障基金隨即展開精算研究工作，並於2012年9月公開精算報告摘要供市民查閱。

精算研究以居民入息中位數、通貨膨脹、政府撥款、外地僱員聘用費、行政費用及基金資產回報等社保制度主要涉及的經濟項目作為架構，預測在各項目於不同增長情況下社保制度於未來10年至50年間的財政狀況。

精算報告亦提出有關平衡供款額及平衡供款比例的概念，以每一受益人供款30年、領取養老金15年及投資年回報率為3.5%作為前提，計算出每100元（澳門幣，下同）的養老金，其相應供款金額（即平衡供款額）應為22.07元（表二）。以現時每月養老金2000元為例，平衡供款額應為442元，但實際上，以現時勞資或個人每月45元的供款額來計算，供款收入佔給付支出比例（平衡供款比例）只達到10%。

在第一次精算的16個狀況中，狀況1至狀況5分別假設養老金於2012年金額在2000元至3000元的水平，年增長率為0或2.5%，供款額維持在45元且此後不作調整的情況下，政府撥款必須維持每年3%至5%的增長才能保障於2062年時社保資產值為正數；狀況6至16則同時假設供款額由45元變成按入息中位數設定，比例由0.6%至5%不等，以2012年第三季本地就業居民入息中位數為13000元計算，即假設成員供款由78元至650元，並按年調升5%（表三）。

從推算狀況結果可見，在假定政府能持續進行巨額撥款及/或成員供款能大幅並持續提升的情況下，社保資產長遠可維持正數。社保制度的財政狀況非常容易受到養老金增加及成員供款等參數的變動所影響，供款增加有利於維持社保的財政穩健，而當政府撥款增長率下降時，社保資產則出現顯著的下跌。

政府其後再進行第一次補充精算（赤字融資）及第二次補充精算（新增5個狀況），研究在逐步調升養老金及供款金額、政府撥款維持在2.5%年增長率及於2013及2014年分別撥款50億的情況下，預測未來50年的社保財政狀況。結果顯示，除狀況1由於養老金以低水平調升而能維持資產值為正數外，其餘假設均出現赤字情況（表四）。

考慮到要構建可持續發展的社會保障制度，其運作必須回歸共同承擔的社會保險原則，不能再僅以政府撥款作為財政支柱，加上希望即時回應社會對養老金調升的訴求，以及減緩立刻大幅調升供款對勞資或個人造成的衝擊，政府最終採納第二次補充精算的狀況5作為制定社保制度給付及供款金額調升建議的參考基礎。

社保給付及供款調升建議

社保基金有關「養老金、殘疾金、社會救濟金給付及供款金額調升建議」方案以將社會保障制度運作原則納回正軌為目標，建議在未來四年逐步調升勞資供款金額及養老金金額，使平衡供款比例由目前約10%增至35%，其後每年進行檢討，因應社會及經濟發展的實際情況平衡調整兩者，以利在穩定的供款及政府撥款的支持下，確保社保制度可持續發展的同時，令養老金水平可恆常地與經濟發展水平相適應。

方案建議首年大幅調升養老金50%至3000元，以符合本澳的經濟發展情況及居民對養老的訴求，其後於2014年至2016年以基數3000元的5%作每年增長，2017年起再視乎經濟發展情況進行調整。供款方面，按社會保險的原則，因應養老金的調升，建議供款金額首年由每月45元調升至100元，勞資雙方供款比例由現時的1比2調整為1比1.5，即勞方每月供款40元，資方60元，使平衡供款比例調升至15%。其後於2014年至2016年按200元、250元、270元等幅度逐年調整，與此同時勞資雙方供款比例亦會逐步收窄至1比1（表五及表六）。

額外注資緩解破產危機

按第二補充精算狀況5的預測結果顯示，在已考慮2013及2014年政府額外撥款共100億予社保基金、未來四年供款額按100元、200元、250元、260元等調整幅度調升（其後每年增加2.5%）以及政府撥款維持每年2.5%增長率的情況下，要支付3000元水平並往後每年增加2.5%的養老金，社保仍無可避免會在2058年起出現負增長，至2062年負資產值更可高達755億。針對上述的赤字狀況，精算報告建議政府由現時至2062年間，須每年再額外撥款5.43億（即合共約270億），才能維持社保未來50年的財政運作正常（表七）。

因此，特區政府早前提出在現時經濟環境良好的情況下，除2013至2014年向社保額外注資共100億外，2015至2016年會再額外注資共270億，以首先補足上述的財政缺口、即時回應社會對調升養老金的訴求及穩定社會保障基金的財政狀況，最終目的，是希望有利推行社保制度運作的改革工作。

「共同承擔」方為長遠良策

政府的額外注資雖可延緩社保的財政危機，但要謀求社會保障制度的長遠穩定發展，歸根究底，必須扭轉長期以來由政府承擔社保大部分支出的狀況，因為本澳的經濟結構單一，收入主要源於博彩稅收，而博彩業的收益受起伏不定的外圍經濟環境影響，無法保證能維持長期持續增長，以政府注資作為社保主要的財政收入來源會造成不確定的因素，隱含風險。為此，社保基金希望透過逐步提升供款額，令成員供款佔福利支出的比例回歸合理水平，將制度的運作模式恢復為由勞、資（或個人）供款及政府撥款共同支撐的均衡狀態。

關於勞資之間供款比例調整的建議，即首年將勞資供款比例調整至1比1.5，其後降至1比1的目的，是希望透過拉近勞資供款比例，以明確僱員或個人自身的供款責任，以及其對未來個人退休生活應作出的承擔。現時社會保障制度的給付支出以養老金為主，佔了總支出九成，疾病、失業及其他津貼佔的比例相當低（債權墊支日後亦將分拆成獨立基金，由勞工事務局負責），因此，政府認為僱主在履行社會責任的同時，個人亦應對自身養老生活作出平等承擔。綜觀世界各地相類似的社會保障制度，尤其是已發展國家，社會保障方面的供款金額較高，且大部分亦是由勞資雙方按大致相同的比例共同承擔。

社會保障制度的改革必須以可持續及穩健發展為原則已是社會共識，隨著社會發展及老齡化趨勢，為保障居民基本養老生活，日後供款金額必然會逐步調升，調升平衡供款比例及勞資相對的供款比例有助制度支撐不致偏向某一支柱，特區政府期望勞資雙方及社會在討論過程中，可對「共同承擔」的概念作出更多思考，以協助構建一個穩固的社會保障制度，使居民能長遠受惠。