為使居民得到更完善的養老保障，以及應對日漸加劇的人口老齡化問題，特區政府於2008年提出雙層式社會保障制度的構思。 

世界銀行對養老保障的建議

按照世界銀行的建議，較穩健養老保障體系，應包括五條支柱，本澳推行雙層式社會保障制度，加上現有各項的社會救助及福利措施，可滿足為居民構建完善養老保障支援的條件。

家人支援、醫療券及社區服務等	支柱四	家庭供養及其他非經濟支援
個人投資及儲蓄	支柱三	私人退休金和個人商業保障儲蓄制度
中央公積金制度	支柱二	職業性退休計劃
社會保障制度（養老金）	支柱一	公共管理、設定額供款及福利的公共退休金
敬老金、經濟援助	支柱零	普及性、需入息審查的社會援助

第一層社會保障制度

新社會保障制度於2011年實施，針對舊有制度的覆蓋率、供款月數及給付發放方式進行了改革。

	舊制度	新制度
覆蓋率	只保障受僱及自僱人士	基本拓展至全民
供款月數	供滿60期可申領全份養老金	供滿360期可申領全份養老金
給付發放方式	未供滿不可申領養老金	至少供款60期後，以實際供款月數按比例領取養老金

為確保居民得到基本養老及生活保障，近年對各項給付金額先後作出調升：

為了向居民提供更進一步的養老保障，特區政府從2008年起著手構建第二層中央公積金制度。

2008年	提出構建中央公積金制度
2009年	推出中央儲蓄制度，為合資格居民開立個人帳戶，對分配款項當年一月一日仍然在生，且於前一曆年年滿22歲並至少居澳滿183日的合資格永久居民的個人帳戶進行撥款
2010年	向每個合資格個人帳戶注資澳門幣10,000元
2011年	向每個合資格個人帳戶注資澳門幣6,000元 同年起向首次獲撥款資格的個人帳戶發放澳門幣10,000元的鼓勵性基本款項（2010年撥款亦被視為鼓勵性基本款項）
2012年	向每個合資格個人帳戶注資澳門幣6,000元 《公積金個人帳戶》法律生效
2013年	向每個合資格個人帳戶注資澳門幣6,000元 完成《非強制性中央公積金制度》建議方案，計劃向公眾進行諮詢

長效機制構建現況

老齡人口持續增長，以及勞動人口逐年下降，意味著社會保障制度的供款人數減少，但領取養老金人數持續上升，需共同努力鞏固第一層社會保障制度的可持續發展。

要改革社會保障制度，需要面對不少難題。

• 老齡人口迅速增長：預估2036年每5人中有1人為長者，而領取養老金人數亦會以倍數遞增，改革必須爭取在未來十數年的人口紅利期內進行。
• 供款額偏低：供款金額由1990年的每月澳門幣30元到1998年調升為澳門幣45元後，一直維持至今，偏低供款額造成了制度上的結構性財政失衡。
• 政府承擔太大：以2012年為例，給付支出達澳門幣13億元，其中9成由政府支付，長期兼過渡依賴政府資金偏離社會保險原則。

第二層中央公積金制度對居民的養老生活影響深遠，制度構建需謹慎而行，社會參與尤為重要。

• 初期以非強制性形式實施，逐步建立適合本澳社會的制度；
• 需考慮僱主及僱員／個人對供款的意願、供款比例的可承擔性及管理個人帳戶的積極性；
• 協助居民提升個人責任感和資產增值知識，以強化其日後於公積金個人帳戶的參與能力及風險管理意識。

優先確保居民現有保障

雙層式社會保障制度的改革和構建是長遠工作，政府留意到經濟急速發展對居民，尤其是長者及弱勢群體造成的負擔，因此在2013年，透過以下政策及措施優先確保居民得到基本的社會保障：

• 在每年從博彩經營毛收入3%的款項中，將撥入社保基金的款項的比率由60%增加至75%；
• 落實在2013至2016年向社會保障基金額外注資澳門幣370億元；
• 將養老金調升至每月澳門幣3,000元，連同敬老金和如同社會養老金的公積金個人帳戶撥款，平均每月所得已高於最低維生指數；
• 大幅調升社會保障制度各項津貼，平均升幅為70%；
• 研究將敬老金納入社會保障範疇發放的可行性，增加資源效能及行政效率等。

未來政策與展望

雖然社會保障制度的變革進程仍面對種種挑戰，中央公積金的推行及發揮成效亦需要時間，可是有關養老保障的改革方向是明確的。

逐步落實勞資政三方的平衡供款	短期內逐步提升僱主及僱員的供款佔給付支出的比例，其後再透過社會共同討論循序漸進適度調整至共同承擔的合理水平。
設置養老金調整機制	參考定期的精算報告，並全面考慮財政結構、經濟水平、物價指數、供款水平和財政承擔能力等綜合因素，採取科學方法釐定供款及給付調整機制，提升長者的退休保障。
提升替代率	養老金、敬老金，連同籌劃中的中央公積金制度，加上其他的醫療福利和社會服務，退休長者的生活水平可受到充足的保障。
推展粵澳可攜式養老保障	於2013年6月與廣東省人力資源和社會保障廳簽署了《粵澳養老保障合作協議書》，推動及加強兩地研討構建可攜式社會保障制度的可行性，為在粵、澳兩地工作和生活人員的養老保障創造互利條件。