为使居民得到更完善的养老保障，以及应对日渐加剧的人口老龄化问题，特区政府于2008年提出双层式社会保障制度的构思。 

世界银行对养老保障的建议

按照世界银行的建议，较稳健养老保障体系，应包括五条支柱，本澳推行双层式社会保障制度，加上现有各项的社会救助及福利措施，可满足为居民构建完善养老保障支援的条件。

家人支援、医疗券及社区服务等	支柱四	家庭供养及其他非经济支援
个人投资及储蓄	支柱三	私人退休金和个人商业保障储蓄制度
中央公积金制度	支柱二	职业性退休计划
社会保障制度（养老金）	支柱一	公共管理、设定额供款及福利的公共退休金
敬老金、经济援助	支柱零	普及性、需入息审查的社会援助

第一层社会保障制度

新社会保障制度于2011年实施，针对旧有制度的覆盖率、供款月数及给付发放方式进行了改革。

	旧制度	新制度
覆盖率	只保障受雇及自雇人士	基本拓展至全民
供款月数	供满60期可申领全份养老金	供满360期可申领全份养老金
给付发放方式	未供满不可申领养老金	至少供款60期后，以实际供款月数按比例领取养老金

为确保居民得到基本养老及生活保障，近年对各项给付金额先后作出调升：

¹每年最多发放90天；
²每年最多发放180天；
³每年最发放30天。

第二层中央公积金制度

为了向居民提供更进一步的养老保障，特区政府从2008年起着手构建第二层中央公积金制度。

2008年	提出构建中央公积金制度
2009年	推出中央储蓄制度，为合资格居民开立个人帐户，对分配款项当年一月一日仍然在生，且于前一历年年满22岁并至少居澳满183日的合资格永久居民的个人帐户进行拨款
2010年	向每个合资格个人帐户注资澳门币10,000元
2011年	向每个合资格个人帐户注资澳门币6,000元 同年起向首次获拨款资格的个人帐户发放澳门币10,000元的鼓励性基本款项（2010年拨款亦被视为鼓励性基本款项）
2012年	向每个合资格个人帐户注资澳门币6,000元 《公积金个人帐户》法律生效
2013年	向每个合资格个人帐户注资澳门币6,000元 完成《非强制性中央公积金制度》建议方案，计划向公众进行谘询

长效机制构建现况

老龄人口持续增长，以及劳动人口逐年下降，意味着社会保障制度的供款人数减少，但领取养老金人数持续上升，需共同努力巩固第一层社会保障制度的可持续发展。

要改革社会保障制度，需要面对不少难题。

• 老龄人口迅速增长：预估2036年每5人中有1人为长者，而领取养老金人数亦会以倍数递增，改革必须争取在未来十数年的人口红利期内进行。
• 供款额偏低：供款金额由1990年的每月澳门币30元到1998年调升为澳门币45元后，一直维持至今，偏低供款额造成了制度上的结构性财政失衡。
• 政府承担太大：以2012年为例，给付支出达澳门币13亿元，其中9成由政府支付，长期兼过渡依赖政府资金偏离社会保险原则。

第二层中央公积金制度对居民的养老生活影响深远，制度构建需谨慎而行，社会参与尤为重要。

• 初期以非强制性形式实施，逐步建立适合本澳社会的制度；
• 需考虑雇主及雇员／个人对供款的意愿、供款比例的可承担性及管理个人帐户的积极性；
• 协助居民提升个人责任感和资产增值知识，以强化其日后于公积金个人帐户的参与能力及风险管理意识。

优先确保居民现有保障

双层式社会保障制度的改革和构建是长远工作，政府留意到经济急速发展对居民，尤其是长者及弱势群体造成的负担，因此在2013年，透过以下政策及措施优先确保居民得到基本的社会保障：

• 在每年从博彩经营毛收入3%的款项中，将拨入社保基金的款项的比率由60%增加至75%；
• 落实在2013至2016年向社会保障基金额外注资澳门币370亿元；
• 将养老金调升至每月澳门币3,000元，连同敬老金和如同社会养老金的公积金个人帐户拨款，平均每月所得已高于最低维生指数；
• 大幅调升社会保障制度各项津贴，平均升幅为70%；
• 研究将敬老金纳入社会保障范畴发放的可行性，增加资源效能及行政效率等。

未来政策与展望

虽然社会保障制度的变革进程仍面对种种挑战，中央公积金的推行及发挥成效亦需要时间，可是有关养老保障的改革方向是明确的。

逐步落实劳资政三方的平衡供款	短期内逐步提升雇主及雇员的供款佔给付支出的比例，其后再透过社会共同讨论循序渐进适度调整至共同承担的合理水平。
设置养老金调整机制	参考定期的精算报告，并全面考虑财政结构、经济水平、物价指数、供款水平和财政承担能力等综合因素，採取科学方法釐定供款及给付调整机制，提升长者的退休保障。
提升替代率	养老金、敬老金，连同筹划中的中央公积金制度，加上其他的医疗福利和社会服务，退休长者的生活水平可受到充足的保障。
推展粤澳可携式养老保障	于2013年6月与广东省人力资源和社会保障厅签署了《粤澳养老保障合作协议书》，推动及加强两地研讨构建可携式社会保障制度的可行性，为在粤、澳两地工作和生活人员的养老保障创造互利条件。