澳門特別行政區政府
Governo da Regiao Administrativa Especial de Macau

刊載文章

社會保障的權利與義務二

出稿日期 : 2012-10-25

 

澳門社會保障制度的演變與問題

        澳門社會保障在1989年之前一直都是停留在慈善救濟方面的工作,直至1990年澳葡政府成立了社會保障基金作為社會保險的執行機構,負責處理市民的供款、給付和基金的投資運作。當時由於語言問題,澳葡政府較難向市民推廣社會保險的運作原則,加上為有效推動基金實施,將供款金額訂在較低水平,以爭取僱主及僱員的支持。最初僱主和僱員每月供款分別為20元(澳門幣,下同)和10元,至65歲時可享每月300元的養老金及其他如殘疾恤金、社會救濟金、失業津貼、疾病津貼、喪葬津貼、出生津貼、結婚津貼、肺塵埃沉著病之補償及因勞動關係而產生之債權等給付,由此可見,這是一套尚未具有傳統社會保險特色的社會保障制度,其權利與義務難以體現,反而類近隨收隨付式的社會福利制度。一如大部分退休保障體系,開始時問題不大,可是當社會趨向老齡化、給付金額提升及領取人數增多,體系無可避免地面對愈來愈大的財政壓力。至2002年,社會保障基金開始出現實質上的入不敷支,必須動用歷年的結餘及加大政府的注資才可以繼續運作,並引來社會關注。

        回顧歷史,澳葡政府只在1998年象徵式地增加了供款額一次,將僱主每月供款由20元加至30元,僱員供款由10元加至15元,回歸後則一直沒有增加。相反,養老金在回歸前後先後增加了6次,由開始時的每月300元調升至現時的2,000元。由於供款額沒有上升,養老金又不時上調,社保基金面對的財政壓力日益嚴重。資料顯示,養老金開支由1995年的一仟四佰多萬元,激增至2010年的六億四仟四佰多萬元,增加了44.3倍,同一時期供款額只增加了2.9倍,加上其他給付的支出,以2010年為例,供款額只及養老金和其他給付的21%,政府必須補貼其餘的79%,即約五億九仟一佰萬元,若情況不變的話,將來政府的財政補貼將會愈來愈多,財政負擔將會愈來愈大。為解決財務問題及更新市民的社保觀念,政府根據精算報告的分析,於今年8月建議首先將社保供款額調升至少一倍,然後循序漸進按年增加供款額,同時建議僱主與僱員的供款比例由2比1改為1比1,以逐步平衡供款佔給付的比例至合理水平。由於供款金額數年或十數年後會達至一個較高的水平,加上未來《公積金個人帳戶》供款的考慮,社會各界仍須時間研究、考量及凝聚共識。

1999年至2010年社會保障制度的供款額、養老金和其他給付數據資料

  百萬澳門元

 

1991

1996

2001

2006

2010

供款

34.20

45.67

75.16

116.87

157.16

養老金

-

26.40

88.45

173.83

644.79

其他福利

8.61

43.10

98.95

85.60

102.93

資料來源:統計暨普查局的《統計年鑒》及社會保障基金年報。

 

澳門社會保障制度的抉擇

        正如上述,澳門社會保障制度有較長的歷史,是社會既定的現實,而且受基本法所保障。因應澳門具體的民意、歷史、文化、社會及經濟條件,早前提及的兩種極端的社會保障制度很明顯都不適用於澳門,提出的目的無非是讓讀者了解社會保障權利和義務的關係,現時澳門的社會保障制度因為權利與義務不對稱而出現問題,市民必須面對及作出抉擇。2007年政府提出雙層式社會保障改革方案無疑是正確的方向,現已有序逐步落實執行,但社保基金的財務和可持續問題仍未得到解決,現時已經到達必須面對的時刻。

        平情而論,社會各界人士對社保改革的意見,不論是否可行,其出發點均是善意的,目的是為澳門居民多謀一點福利,加強對澳門人的保障,這方面是值得肯定的。不過,社會上對平衡社會保障中權利和義務的討論較少,但這卻恰恰是社會保險制度如何在個人養老保障上發揮應有功能所依循的重要原則,社會保障是一塊安全網,但其與社會福利制度不同,需要考慮成本及效益,並個人及社會的參與程度,從歐美的經驗,充份說明社會保障制度需要嚴格的精算和適時修正,才能讓整個社會保障體系得以持續發展。

        除技術問題(例如精算分析)外,亦需要顧及社會現況、市民可承擔的供款金額及養老金的保障程度等,凝聚社會共識,尤其社會保障政策對整體社會及個人均有深遠影響,政府必須準確把握民意民情,研究預測和清楚說明其深遠影響,制定可持續發展的社會保障制度,貫徹權利及義務的原則,不單止對當代公平,亦是對跨代負責任的表現,這樣才是改革及優化社會保障制度的正確方向。

總結

        好的政策多是提高人民的整體福祉,評估政策的好壞應從公平、效率及代價等方面來評價。社會保障制度是講求權利和義務的制度,事實上絕大部分國家的社會保障制度都盡力在權利和義務間取得平衡。隨著回歸後澳門經濟急促發展,社會福利及社會保障不斷提升和優化,在財政充裕的狀況下,政府撥出部分資源並不困難,但經濟有高低起伏,以歐洲國家現時所面對的金融危機為鑑,社會保障政策的發展必須更著眼將來,以長期可持續運作作為最重要的考慮。

澳門社會保障學會吳偉強副理事長

由社會保障基金供稿