澳門特別行政區政府
Governo da Regiao Administrativa Especial de Macau

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社会保障体系的狭意与广义,与市民的关系一

出稿日期 : 2013-02-28

        当我们谈及社会保障,通常会涉及社会福利、社会救助和社会保险,而四者关系和定义在不同地方却有所不同,所以本文和续稿可能会与一些学者和地方定义有所不同,敬请读者注意。

        先谈谈社会福利的定义,较为形象化的例子可能是一些社会福利国家(Social Welfare State),一般是指部分西欧及北欧国家,这些国家较为看重整体社会福利(Social Welfare),却较为看轻市场效率(Market Efficiency),其贫富差距较小,社会保障体系较完善和全面,当地国民在人生中需面对的各种风险(如生、老、病、死)亦会较低。社会保障通常被看作具有社会福利的特征,但不能忽视的是这些社会福利国家对制度的干预会较多,亦会用较高的税率来支持制度运作。从现实角度来看,社会保障是社会福利的基础和起点;社会福利则是社会保障的目标和归宿。不同地区对社会保障的表现形式不一,但是社会保障基本包括医疗体系、教育体系、退休体系、公共房屋体系、针对弱势社群的社会救助措施,因此广义的社会保障体系包含了社会保险和社会救助。

        社会救助是针对弱势群体而作出援助,社会救助的资金来源多为政府的财政收入(如税收),所以一般会设有审查制度,以期公帑用得其所,例如澳门的经济援助制度或香港的综合援助制度。

        社会保险性质则与私人运作的保险性质类似,受益人在一定年期中承担供款的义务,再于特定时间或因特定事件收取给付。社会保障基金执行的社会保障制度的运作以社会保险为原则,但由于历史因素,加上近年特区政府不断向社保基金注资,以让制度得以持续运作,均让社会错觉本澳社保制度已变成社会救助,因此,特区政府近年展开对社会保障制度的改革时,亦多次提出应该让制度回归社会保险原则。社会保险制度中的福利支出水平,应由相关财政来源(包括劳资双方或劳资政三方供款)作整体考虑,因此较理想的社会保险是其相关收入可以长期应付其福利支出,社会保障制度的存续,不应忽略供款人(或受益人)权利与义务间的平衡,社会保障开支如只靠政府支撑,将会是极其沉重的负担,对居民养老生活及社会整体发展均会造成影响。另外应注意的是,与一般保险产品相比,不少社会保险忽略了供款人和受益人的一致性,由于社会保险具有共济性及财富再分配的功能,尤其是部份国家或地区实施的社会保障制度,如供款与薪酬挂钩,加上时间及通胀等因素,长期供款或供款较多的人,未必能享受到较多的保障。

        由于社会福利覆盖范围甚广,因此拥有社会福利特征的社会保障亦然。社会保障有广义和狭义之分,狭义的社会保障是指具针对性的保障制度,其中较常见的保障包括养老、工伤、医疗、失业和殓葬。广义的社会保障则在包含狭义的社会保障之外,还涵盖了精神的层面。即以持续维生和持续发展为目的,以社会安全网(Social Security Net)为主要内容,以社会救助为辅助内容,以物质保障、服务保障、精神保障为保障层面的集合性体系。从广义上来看,社会保障是多层次的,主要由多个政府部门提供的退休保障、医疗保障、教育培训、防止工伤意外和扶助贫困和社会共融组成的。可见社会福利不一定只从狭义社会保障体系来提升,因为狭义保障体系多具有针对性,可能会衍生标签化或污名化,因而削弱狭义社会保障体系的成效,因此,为更有效发挥整体社会福利的效果,不少国家或地区逐渐将重点由执行狭义的社会保障,转至发展广义的社会保障体系。

        以澳门为例,在完善狭义社会保障方面,除建议提升社会保障制度供款外,澳门政府在第一层社会保障制度的基础上,新增中央公积金制度,使过去单层的退休保障转变成双层式的社会保障。由第一层社会保障制度向居民提供基本的社会保障,再由非强制性的中央公积金提供的较宽裕的保障。特区政府近年亦积极向社会引入有关广义社会保障体系的概念。就养老保障层面来说,社会保障制度的主要给付──养老金,是居民养老保障的重要支持之一,但其并非唯一。向65岁或以上长者提供的免费医疗、交通津贴、日间照顾及支持服务、院舍照顾及院护服务和其他小区支持等;向包括长者在内的全澳居民发放的医疗券、现金分享及电费补贴等,均是社会保障体系中,对养老保障起支持作用的项目,亦是在检视社会对个人养老生活提供的保障水平时,不能忽略的指标。总而言之,对个人养老生活来说,发展健全的广义社会保障体系无疑能起到更大保障作用。另外,香港的退休保障在早期亦主要依赖综援来处理老年贫穷问题,及后则较多以广义社会保障来解决老年贫穷问题,例如增加强积金和安老按揭计划,而长者生活津贴的引入所带来的争议,除了香港政治环境问题外,可能长者生活津贴仍是从狭义社会保障有关。

待续……

作者为澳门社会保障学会陈建新、伍芷蕾

由社会保障基金供