澳門特別行政區政府
Governo da Regiao Administrativa Especial de Macau

刊载文章

从市民对社保的看法,谈社保的发展

出稿日期 : 2012-12-07

        随着澳门和内地的经济发展,为社会带来机遇的同时,亦带来不少挑战,如人口老龄化、家庭核心化、孝道观念弱化及通货膨胀等等。为应付老龄化社会,政府近年开始不断健全及完善社会保障体系,并提出「多点支撑」的长效养老机制概念。

        社会保障体系由社会保障、社会救助、社会福利等范畴组成,作为最重要一环、由社保基金负责的社会保障制度,由设立初期即以社会保险及随收随付的方式运作,覆盖对象主要是受薪阶层,其后因应社会需要逐步扩展至自雇人士以至现时基本实施全民保障。在制度实施初期,由于供款人数远比领取给付人数多,加上政府希望尽快实施有关制度,以为居民提供基本养老生活保障,因此将供款额定于较低水平。但随着社会发展及民间要求,领取给付人数及金额不断提升,供款根本无法支撑给付支出,造成政府需要大量补贴才可维持制度正常运作,可以预见,当社会老龄化问题越趋严重,现行社会保障制度严重偏离社会保险原则的运作方式,将为日后居民养老生活保障的稳定性造成影响。最近几年,社保基金对社保制度进行多方面改革,其中优先处理居民的给付保障,如降低领取养老金年龄、放宽社保供款资格以达至全民保障及多次调升养老金金额等。另外,亦将社保基金由经济财政司转向社会文化司管辖,以便与社保体系内其他范畴有更好的配合,透过跨部门研究与合作产生协同效应,如与社工局协调长者服务或与卫生局协调医疗服务等。当然,按社会保险原则运作的社会保障制度,在给付大幅调升的同时,运作方式的缺憾亦越见明显,如不改变只以政府独力支撑的运作模式,当税收减少抑或只是增长放缓,均会对居民养老保障造成重大影响。社保基金去年就第一层社会保障制度进行精算研究,同时亦积极研究如何落实第二层中央公积金制度,全面对整体社会保障制度进行改革。政府在当中提出了不少可取的建议,我们或可以2013年施政报告的内容谈谈社保发展方向。

        过去几年,政府强调优先处理民生议题,所以不少优化社会保障体系的工作都不断地改善,例如残疾津贴和残疾评估机制的引入,确立最低维生指数机制的运作等。在2013年施政报告中,特别在民生政策方面,政府提出建立长效机制,以实现民生综合水平的持续提高。借鉴不少地区在评估养老保障是有四方面—可及性(Affordability)、足够性(Adequacy)、稳定性(Robustness)和持续性(Sustainability)。简单而言,可及性是一般市民能否承担负与保障所需的金额,如企业及个人是否能负担足以平衡给付支出的社保供款;足够性是指现有保障金额是否足够受助者相关支出,常见例子可算是近年不少市民希望把养老金给付水平提升至最低维生指数;稳定性是指经济因素会否影响相关机制稳定性,好像近年不少欧洲国家面对金融危机下,均全面削减相关福利给付水平,较特出例子是葡萄牙政府亦削减退休保障,导致部份澳门退休公务员亦受影响;持续性则指相关体系能否维持一段长时间,所以政府所引用的数据都长达几十年。但是这些概念并不可能短时间内可以具体说明,正如特首崔世安博士所言,短期措施和长效机制所考虑是颇不相同,若要达致全民共识来构建社保的长效机制,笔者亦相信需时甚长,就以香港的强积金为例,由讨论至实施便需时十年至二十年,甚至现在强积金仍不断发展及完善,例如引入半自由行机制。

        要制定一个面面俱全的养老金制度并非易事,施政报告提出多层支柱保障形式构建养老体系,这方向亦正好配合世界发展养老体系的方向,或以世界银行所建议的五条支柱进行简单论述,这五条支柱的概念:零支柱是社会福利性质的社会救助机制金(这支柱或类近最低维生指数机制),第一支柱是公营退休保障金(这支柱或类近社保的养老金),第二支柱是强制性职业或个人的退休保障计划(这支柱或类近公积金个人账户),第三支柱是自愿性的储蓄制度(个人储蓄),第四支柱是家庭支持(这支柱或类近由社工局所推动的家庭照顾服务和家庭照顾员的服务)。可见现在澳门在养老体系可算是颇为完整,但是相关支柱发展仍需要与社会大众达成共识,才可取得更有效的发展。

        笔者过去曾参与不少两岸四地社会保障研讨会,由于两岸四地经济不断融合,四地人才互相流动亦日趋频繁,所以社会保障体系的可移植性亦是未来社保发展重要的议题。随着政府推动人口政策咨询,相信以上议题亦值得政府和社会加以探讨和研究。待续…

作者为澳门社会保障学会陈建新、伍芷蕾

由社会保障基金供稿