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刊载文章

社会保障的权利与义务二

刊載日期 : 2012-10-25

 

澳门社会保障制度的演变与问题

        澳门社会保障在1989年之前一直都是停留在慈善救济方面的工作,直至1990年澳葡政府成立了社会保障基金作为社会保险的执行机构,负责处理市民的供款、给付和基金的投资运作。当时由于语言问题,澳葡政府较难向市民推广社会保险的运作原则,加上为有效推动基金实施,将供款金额订在较低水平,以争取雇主及雇员的支持。最初雇主和雇员每月供款分别为20元(澳门币,下同)和10元,至65岁时可享每月300元的养老金及其他如残疾恤金、社会救济金、失业津贴、疾病津贴、丧葬津贴、出生津贴、结婚津贴、肺尘埃沉着病之补偿及因劳动关系而产生之债权等给付,由此可见,这是一套尚未具有传统社会保险特色的社会保障制度,其权利与义务难以体现,反而类近随收随付式的社会福利制度。一如大部分退休保障体系,开始时问题不大,可是当社会趋向老龄化、给付金额提升及领取人数增多,体系无可避免地面对愈来愈大的财政压力。至2002年,社会保障基金开始出现实质上的入不敷支,必须动用历年的结余及加大政府的注资才可以继续运作,并引来社会关注。

        回顾历史,澳葡政府只在1998年象征式地增加了供款额一次,将雇主每月供款由20元加至30元,雇员供款由10元加至15元,回归后则一直没有增加。相反,养老金在回归前后先后增加了6次,由开始时的每月300元调升至现时的2,000元。由于供款额没有上升,养老金又不时上调,社保基金面对的财政压力日益严重。数据显示,养老金开支由1995年的一仟四佰多万元,激增至2010年的六亿四仟四佰多万元,增加了44.3倍,同一时期供款额只增加了2.9倍,加上其他给付的支出,以2010年为例,供款额只及养老金和其他给付的21%,政府必须补贴其余的79%,即约五亿九仟一佰万元,若情况不变的话,将来政府的财政补贴将会愈来愈多,财政负担将会愈来愈大。为解决财务问题及更新市民的社保观念,政府根据精算报告的分析,于今年8月建议首先将社保供款额调升至少一倍,然后循序渐进按年增加供款额,同时建议雇主与雇员的供款比例由2比1改为1比1,以逐步平衡供款占给付的比例至合理水平。由于供款金额数年或十数年后会达至一个较高的水平,加上未来《公积金个人账户》供款的考虑,社会各界仍须时间研究、考虑及凝聚共识。

1999年至2010年社会保障制度的供款额、养老金和其他给付数据数据

 百万澳门元

 

1991

1996

2001

2006

2010

供款

34.20

45.67

75.16

116.87

157.16

养老金

-

26.40

88.45

173.83

644.79

其他福利

8.61

43.10

98.95

85.60

102.93

数据源:统计暨普查局的《统计年鉴》及社会保障基金年报。

 

澳门社会保障制度的抉择

        正如上述,澳门社会保障制度有较长的历史,是社会既定的现实,而且受基本法所保障。因应澳门具体的民意、历史、文化、社会及经济条件,早前提及的两种极端的社会保障制度很明显都不适用于澳门,提出的目的无非是让读者了解社会保障权利和义务的关系,现时澳门的社会保障制度因为权利与义务不对称而出现问题,市民必须面对及作出抉择。2007年政府提出双层式社会保障改革方案无疑是正确的方向,现已有序逐步落实执行,但社保基金的财务和可持续问题仍未得到解决,现时已经到达必须面对的时刻。

        平情而论,社会各界人士对社保改革的意见,不论是否可行,其出发点均是善意的,目的是为澳门居民多谋一点福利,加强对澳门人的保障,这方面是值得肯定的。不过,社会上对平衡社会保障中权利和义务的讨论较少,但这却恰恰是社会保险制度如何在个人养老保障上发挥应有功能所依循的重要原则,社会保障是一块安全网,但其与社会福利制度不同,需要考虑成本及效益,并个人及社会的参与程度,从欧美的经验,充份说明社会保障制度需要严格的精算和适时修正,才能让整个社会保障体系得以持续发展。

        除技术问题(例如精算分析)外,亦需要顾及社会现况、市民可承担的供款金额及养老金的保障程度等,凝聚社会共识,尤其社会保障政策对整体社会及个人均有深远影响,政府必须准确把握民意民情,研究预测和清楚说明其深远影响,制定可持续发展的社会保障制度,贯彻权利及义务的原则,不单止对当代公平,亦是对跨代负责任的表现,这样才是改革及优化社会保障制度的正确方向。

总结

        好的政策多是提高人民的整体福祉,评估政策的好坏应从公平、效率及代价等方面来评价。社会保障制度是讲求权利和义务的制度,事实上绝大部分国家的社会保障制度都尽力在权利和义务间取得平衡。随着回归后澳门经济急促发展,社会福利及社会保障不断提升和优化,在财政充裕的状况下,政府拨出部分资源并不困难,但经济有高低起伏,以欧洲国家现时所面对的金融危机为鉴,社会保障政策的发展必须更着眼将来,以长期可持续运作作为最重要的考虑。

澳门社会保障学会吴伟强副理事长

由社会保障基金供稿